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Las autopistas de peaje: breve historia de una crisis

José Enrique Garrido Socio de Ariño y Villar Abogados

17 abril, 2018

La situación de las infraestructuras de transporte en España, en las que se ha hecho un considerable esfuerzo inversor, no es criticable a pesar de que la falta de planes de Estado haya llevado a muchas obras innecesarias. Sin embargo, las autopistas de peaje exigen cierto análisis debido al fracaso de las radiales R-2, R-3 y R-5, R-4, la M-12 (Eje Aeropuerto), AP-36 (Ocaña-La Roda), AP-7 (Cartagena-Vera) y AP-7 (Circunvalación de Alicante), que el Estado va a asumir sin haber explicado bien las causas de su crisis, preocupado sólo por minorar el “rescate” y por adjudicarlas otra vez para reducir el déficit.

La cuestión no es nueva. El Gobierno ya tuvo que crear (1984) la Empresa Nacional de Autopistas para hacerse cargo de varias concesiones también fracasadas, y desde entonces, salvo el tramo Mongat-Mataró (1990), no convocó nuevas autopistas hasta el concurso de la Málaga-Estepona (1995), que integró en el contrato la conservación y explotación de las variantes construidas por el Estado de Benalmádena, Marbella y Estepona, sin peaje para sus tráficos internos.

En 1996 se inicia una política expansiva (Programa de Autopistas de Peaje, primera fase). La ley de Medidas/1996 y sucesivas, modificaron la ley/1972 para permitir, entre otras cosas, licitar autopistas aún en explotación; acceder a carreteras futuras, vías de peaje extranjeras y conservación de carreteras en España; extender los plazos de las concesiones en caso de reequilibrio; o exigir, como “contraprestación”, obras complementarias, “distintas a las integradas en la concesión”, con incidencia en ella, en su área de influencia, o para ordenar el tráfico, que el concesionario debía ejecutar y entregar a la administración.

Los concursos comienzan con la Alicante-Cartagena, Santiago-Orense y Estepona-Guadiaro con obra complementaria, a entregar al Estado, de desdoblamiento de la N-340 y posibilidad de licitar la Málaga-Estepona, nada menos que medio siglo antes de su vencimiento (2046), a fin de minorar el préstamo estatal, lo que no se consiguió al adjudicarse la concesión sin ese tramo.

Las siguientes convocatorias fueron mucho más allá. El Estado incorporó a las autopistas una multiplicidad de obras adicionales con las que formó nudos viarios y conectó distintos corredores, cargando a los concesionarios todos sus costes de construcción, conservación y explotación. Conviene aludir a esas obras. La AP-6 (conexión Segovia y conexión Ávila) incluía la Villalba-Adanero desde 2018 y una serie apreciable de actuaciones; excluidas luego del concurso, que quedó desierto, aunque finalmente se otorgó la concesión con un tercer carril en los tramos Villalba-conexión Valle de los Caídos y Valle de los Caídos-San Rafael, con nuevo túnel, y un cuarto carril del tramo gratuito Madrid-Villalba. El Tribunal de Justicia condenó a España por la adjudicación de estas obras.

En las que ahora interesan, la R-3 y R-5 (M-40 Arganda y M-40 Navalcarnero) impuso la construcción, conservación y explotación, libres de peaje, de un tramo de la circunvalación M-50, ciertas mejoras, y la conservación y explotación de un enlace en la R-5 de conexión con la Madrid-Toledo. La R-2 y R-4 (Madrid-Guadalajara y Madrid-Ocaña) incluyeron, también sin peaje, tramos de la M-50, otras mejoras, la unión con la M-40 y la prolongación de la conexión N-II.

La AP-7 (Cartagena-Vera y Circunvalación de Alicante) y AP-36 (Ocaña-La Roda) agregaron sin peaje la construcción, conservación y explotación de la autovía para tráfico interno de la circunvalación de Cartagena, la variante de El Campello y otras actuaciones, y la autovía A-42 (N-301-Atalaya del Cañavate).

Foto: Abertis

Por último, la M-12 (Eje Aeropuerto) exigió un eje este-oeste, prolongar y mejorar el acceso sur al aeropuerto, ciertas conexiones, vías de servicio y ampliar a tres carriles la A-10; estas obras fueron entregadas a la administración.

El Estado pensó que todas esas autovías, variantes, circunvalaciones, tramos o conexiones podrían amortizarse con las obras de las autopistas durante la concesión, y debió entender que el servicio de la autopista le habilitaba para extender a esas obras el servicio concedido. La solución no era muy aceptable. La ley permitía obras complementarias “distintas a las de la concesión” para entregar al Estado una vez construidas, que se haría cargo de ellas.

La ley de Contratos/1995-2000 ya había regulado la concesión de obra pública como especie del contrato de obra en que la retribución consistía en el derecho a explotar la obra mediante tarifas (más un posible precio); pero se desconoce en qué consistió la explotación de esas vías si no había peajes, ni pago por demanda o disponibilidad, y aunque su longitud podía repercutirse en los recorridos en los tramos de autopista para calcular sus peajes, en general no fue así. Las áreas de servicio no lo justificaba, los reglamentos de las autopistas nada dispusieron sobre el servicio de esas obras y el tráfico en ellas incluso disminuyó el de alguna autopista.

Se ha dicho que el sobrecoste de las expropiaciones fue la causa inicial de la crisis. Puede ser cierto, pero siendo fácil la solución, llegó tarde. La doctrina judicial que llevó al sobrecoste se inició en 1994 y el Estado intentó remediarlo en una ley que entró en vigor en 2003, con la que modificó la ley del Suelo y Valoraciones/1998. Curiosamente, los decretos-leyes de Barcelona-La Junquera y Mongat-Mataró, y sucesivos establecieron normas para valorar los terrenos a expropiar. Las medidas económicas posteriores, sobre ser también tardías (ley de Presupuestos para 2010 y otras), no fueron acompañadas de créditos suficientes y aunque se aplicaron en algunas autopistas, igualmente fracasaron.

Es verdad que la ley (1996) había ampliado la posibilidad de anticipos y préstamos estatales para garantizar la viabilidad de las concesiones y que en varias se otorgaron. Sin embargo, préstamos, anticipos, y sobre todo obras, debían amortizarse con el rendimiento de unas explotaciones sustentadas en tráficos muchas veces erróneos, fijados en documentos de los concursos, y de los que no se apartaron mucho las ofertas adjudicadas. Por ello, aunque se ha rechazado reequilibrar las concesiones por esta causa, el Estado, competente sobre “tráfico y circulación de vehículos a motor”, debería admitir sus efectos. Por el contrario, en su intento de disminuir el “rescate” de las autopistas, no sólo ha legislado para reducirlo con los justiprecios que abonó, sino que también para minorarlo va a valorar la situación de las obras adicionales y a incautar las fianzas de explotación en unos concursos de las concesionarias que están calificándose de fortuitos (R-4).

Lean como conclusión el siguiente párrafo: “El fracaso de la política seguida en los últimos años en esta materia se presenta con perfiles graves (…) como consecuencia de unos planteamientos erróneos, al abordarse inicialmente la construcción de estas vías, que dieron lugar a unos objetivos inadecuados y, por lo mismo, al desarrollo parcial y poco coherente de unos planes en buena medida improvisados”. Procede del decreto que creó la Empresa Nacional de Autopistas. La crisis actual sugiere de nuevo autopistas mal concebidas y proyectadas por la política de turno para incorporar unas obras excesivas a las concesiones en las que la caída económica posterior (2008) no fue determinante de su crisis, ya instalada; simplemente la agravó.

Este es un breve resumen de un problema complejo en el que el Estado va a enfrentarse a recursos que seguro suscitarán la cuestión de las obras adicionales y complementarias, y las consecuencias de no haber atajado la crisis de unas autopistas que a la postre dejó caer y en las que ni siquiera se ha planteado asumir su explotación o crear empresas mixtas para ello; sólo pretende adjudicarlas de nuevo, por lo que habrá que estar atento a sus convocatorias.