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La utilidad del análisis coste-beneficio para los proyectos portuarios y para obtener ayudas de la Unión Europea

Mateu Turró Catedrático de Transporte de la Universitat Politècnica de Catalunya

17 julio, 2018

Este artículo se basa en el trabajo realizado para la preparación del documento Las necesidades de inversión en infraestructura y el desafío de financiación de los puertos europeos (de Langen et al, 2018), pero intenta aportar nuevas reflexiones sobre dos puntos que son muy relevantes en estos momentos de preparación de la Agenda Europea para 2021-2027: la importancia del análisis coste-beneficio en el proceso decisional sobre las inversiones portuarias y el valor añadido europeo que permite justificar que obtengan subvenciones de la Unión Europea (UE). En la conferencia de la Espo, celebrada el 31 de mayo y 1 de junio en Rotterdam, pude exponer brevemente estas reflexiones, pero he creído interesante exponerlas a los lectores de El Vigía para su consideración. Mis comentarios reflejan también la experiencia acumulada durante mis 21 años en el Banco Europeo de Inversiones y la más reciente como experto en análisis coste-beneficio (ACB) en los equipos de evaluación de proyectos de la Agencia Europea de Innovación y Redes (INEA), que gestiona las subvenciones del mecanismo Conectar Europa, que es la mayor fuente de financiación europea a fondo perdido de proyectos portuarios.

Una visión general que me gustaría compartir es que los ACB presentados por los promotores de proyectos de infraestructura de transporte, y los que afectan a proyectos portuarios en particular, son a menudo documentos de mala calidad, esencialmente elaborados para cumplir con requisitos burocráticos. Se observa que tienen, en general, una implicación muy pequeña en el proceso de toma de decisiones. Los documentos sobre la factibilidad de las inversiones se conciben a menudo como un plan de marketing diseñado para mostrar que un proyecto, que ya se ha decidido a través de un mecanismo no basado en la eficiencia (o sea, en un ACB), es bueno para la sociedad y debe ser apoyado. Sin embargo, la falta de un ACB convenientemente elaborado y la inexistencia de visión de largo plazo que, por otra parte, es una exigencia de los ACB, acaban de ser considerados, una vez más, por el Tribunal de Cuentas Europeo como factores que explican la realización de grandes infraestructuras de transporte con retorno negativo para la sociedad (ECA, 2018). Lo que pretendo explicar es que, incluso para proyectos derivados de una buena planificación y programación, la banalización del análisis socioeconómico para utilizarlo como propaganda es negativo para el proceso de toma de decisiones y que este proceso debe incluir un cuestionamiento sistemático y periódico de las consecuencias del proyecto en términos de costes y beneficios para asegurar que éste representará un valor añadido para la sociedad.

El artículo plantea los siguientes tres puntos:
• El ACB debe ser una filosofía para la toma de decisiones en el sector público
• El ACB debe representar un cuestionamiento continuo del interés del proyecto
• Los criterios que justifican la asignación de fondos de la UE a las inversiones portuarias deberían especificarse mejor.

El ACB debe ser una filosofía para la toma de decisiones en el sector público

El ACB financiero, un elemento clave en el “business case” de cualquier inversión, es esencial para comprender los flujos de dinero que el proyecto producirá a lo largo de su ciclo de vida. Estos flujos tienen impactos de redistribución entre las diversas partes interesadas que deben ser claramente establecidos. Aquellos que afectan al promotor (en nuestro caso, la Organización Portuaria) son, obviamente, un factor crítico en la decisión de invertir. Por otro lado, las previsiones de flujo de caja deben indicar que la sostenibilidad financiera de la propuesta está garantizada. Ello significa que ninguno de los actores principales corre el riesgo de caer en una situación financiera insostenible (quiebra) debido a flujos financieros negativos que no pueden cubrirse. Esto es particularmente importante cuando hay un socio privado involucrado en el proyecto a través de una asociación público-privada (PPP).

Ahora bien, el dar prioridad a los proyectos que permiten prever resultados financieros adecuados para la Organización Portuaria representaría que ésta adopta una visión puramente comercial en sus decisiones. Como entidad pública, una autoridad portuaria debe focalizar sus decisiones en la eficiencia. Éstas deben reflejar un uso adecuado de los recursos escasos de que dispone el conjunto de la sociedad comparando el valor monetizado para ella (o sea, el valor social) de los costos y beneficios esperados del proyecto. Llevar a cabo este análisis coste-beneficio no es fácil. Los administradores portuarios saben muy bien que las inversiones, particularmente en el lado mar, son difíciles de estimar con precisión. Además, los beneficios de las inversiones portuarias pueden ser múltiples (ver Anejo) y muchos de ellos son prácticamente imposibles de monetizar. Pero un ACB adecuado, que proporcione indicadores como el Valor Actualizado Neto (VAN) de aquellos impactos del proyecto que pueden monetizarse, es fundamental porque, aparte de mostrar la eficiencia “básica” del proyecto, los resultados pueden usarse como comparadores: ¿son los efectos no monetizados suficientemente fuertes como para cambiar el signo del VAN? En particular: ¿es posible determinar que los efectos positivos generales del proyecto tienen un valor mucho más alto que el VAN negativo obtenido? O bien, ¿se espera que el proyecto genere impactos negativos tan importantes (por ejemplo, en el medio ambiente costero) como para anular el VAN positivo obtenido? Tener una referencia en dinero es la única forma de tomar decisiones razonables. 

Por otro lado, la mayoría de los factores no incorporados en el ACB, pero que suelen tener una fuerte influencia en la decisión y que pueden considerarse de tipo político, son efectos redistributivos (territoriales, sociales, intergeneracionales, etc.), que tienden a favorecer a electorados particulares o a grupos de interés. Estos efectos no se reflejan en el CBA tradicional, que solo considera los efectos globales, pero a menudo son la única explicación para algunas decisiones públicas que son claramente ineficientes. Los efectos redistributivos deben ser cuantificados, si es posible, y, en todo caso, expuestos con claridad. La realización de la matriz agentes/efectos (ver Turró, 2004) implica hacer un análisis detallado de los impactos del proyecto sobre sus actores principales y su presentación visualiza los efectos de la redistribución entre ellos a través de la constatación de las transacciones financieras por una parte y de las transferencias de recursos entre los agentes, por otra. La matriz permite visibilizar, de manera inmediata y simple, la realidad del proyecto y de sus impactos económicos y financieros y determinar si su distribución es aceptable (o deseable). Lógicamente, conviene cuantificar y monetizar al máximo estos impactos pero, cuando ello no es posible, la pertinente indicación en la matriz permite compararlos con los diversos valores monetarios que contiene. El ACB no debe ser, por lo tanto, un ejercicio mecánico, sino una recolección compleja de información sobre el proyecto en torno a los valores monetarios de los impactos, que permita comprender todos los factores que pueden tener un efecto relevante durante su ciclo de vida.

Un caso especial, particularmente interesante para proyectos de ciclo muy largo como las obras marítimas, es el de los efectos redistributivos intergeneracionales, que merecen un tratamiento específico en relación, en particular, con el modelo de financiación que se quiera adoptar. Se están desarrollando metodologías de análisis para complementar el ACB en este sentido (ver Penyalver, D. & Turró, M., 2017). Por ahora basta con mencionar que los instrumentos financieros comúnmente empleados para llevar a cabo este tipo de inversiones (asignaciones presupuestarias, préstamos a muy largo plazo, project bonds, etc.) tienen el potencial de desequilibrar la relación entre los beneficios netos del proyecto, reflejados en el ACB, y la contribución financiera, a través de pago por uso e impuestos, que afectan a las distintas generaciones implicadas en el proyecto.

El ACB debe representar un cuestionamiento continuo del interés del proyecto

El ACB no es un ejercicio que deba llevarse a cabo en un momento determinado del proceso de decisión, sino un cuestionamiento continuo del interés del proyecto, hasta que se lleve a cabo su evaluación ex-post para aprender del proceso y mejorar las evaluaciones futuras.

Hay una gran cantidad de suposiciones detrás de un ACB. Las relacionadas con la inversión y el período de implementación, que afectan el componente de costes, y las relacionadas con la demanda y los valores de ciertos parámetros, que afectan principalmente a los beneficios, son las que tienen un peso mayor en los resultados. Las hipótesis que se adopten en el ACB inicial, dentro del estudio de pre-factibilidad del proyecto, marcarán su potencial, de manera que es esencial plantearse las preguntas correctas sobre su fiabilidad y la sensibilidad de los indicadores de rentabilidad con respecto a las variaciones que razonablemente puedan esperarse sobre los valores adoptados. Es precisamente en esta fase de cuantificación de los impactos y de su monetización cuando deben identificarse aquellos aspectos de la inversión que pueden tener una mayor repercusión en la viabilidad del proyecto y que deben ocupar un lugar principal en las revisiones de su implementación.

Actualmente el ACB, cuando se lleva a cabo, suele limitarse al cálculo inicial que es inevitablemente imperfecto. Precisamente por esta falta de fiabilidad es muy importante realizar actualizaciones periódicas del análisis, que pueden convertirse en una especie de auditorías técnico-económicas de gran utilidad para comprobar que el proyecto mantiene su razón de ser. En algunos casos, estas revisiones pueden indicar que sería mejor detener el proyecto o modificarlo, ya que, incluso excluyendo los costos irrecuperables (la inversión ya realizada), el proyecto ha perdido su eficiencia. A veces los costes de inversión restantes se espera que sean mucho más altos que en la propuesta original; en otros casos serán las previsiones de demanda las que se habrán vuelto sustancialmente diferentes debido, por ejemplo, a cambios en el mercado (por ejemplo, en el comercio internacional, un tema, por desgracia, de gran actualidad) o en la operación de enlaces marítimos. Un ACB continuo representará un cuestionamiento permanente del fundamento de la decisión de inversión y, por lo tanto, debe verse como una forma de asegurar que el proyecto se adapte a las circunstancias cambiantes (sobrecostos, retrasos, nueva competencia, variaciones de demanda, etc.). Las decisiones de inversión portuaria deberían cuestionarse continuamente en términos de eficiencia hasta que se implementen y luego se monitoreen y evalúen ex post. Por otra parte, la evaluación continua representa una forma de presión evidente para que los estudios se ejecuten con la calidad exigible y para responsabilizar adecuadamente a los decisores, dos aspectos que requieren ser tratados de manera profunda y urgente.

¿Por qué una inversión portuaria debería obtener fondos de la UE?

El desarrollo portuario debe plantearse dentro del entorno competitivo que rige el transporte de mercancías y la logística en general. La UE apoya, en principio, la competencia en el amplio ámbito europeo, por lo que solo debería intervenir cuando existan distorsiones en el mercado, para eliminarlas, o cuando la Unión desee apoyar políticas comúnmente acordadas, es decir, cuando exista un claro valor añadido para la UE. De hecho, solo los proyectos etiquetados como de alto valor añadido para la UE pueden recibir subvenciones y/o beneficiarse de otras facilidades financieras de la Comisión o del Banco Europeo de Inversiones.

La medición del valor añadido para la UE siempre será subjetiva, pero sería posible definir un mecanismo mediante el cual las propuestas de inversión pudieran categorizarse en términos de impacto sobre políticas comunitarias específicas. Esta “etiqueta” sería entonces un poderoso criterio (junto con otros, incluidas las condiciones de elegibilidad que filtran los proyectos según su tipología) para ser utilizado por la Comisión Europea, y el INEA en particular, para distribuir las subvenciones de una manera más coherente con las políticas declaradas de la UE. En la actualidad los criterios de selección son bastante abiertos y no consideran posibles distorsiones de la competencia, lo que lógicamente entraña conflictos. Sería, por lo tanto, positivo concretarlos mejor. Ahora bien, los criterios de etiquetado son más difíciles de definir correctamente cuanto más amplio es el marco en el que se definen los proyectos. Incluso dentro del propio sector del transporte, las variaciones en los objetivos de la política europea son sustanciales, por lo que probablemente sería más eficaz definir un indicador adecuado del valor añadido de la UE solo para las inversiones portuarias.

El informe de Espo propone algunas ideas en este sentido. Además de la eficiencia necesaria de la inversión que es, o debería ser, una condición sine qua non para el apoyo de la UE, hay varios aspectos de los proyectos portuarios que deberían considerarse al establecer si agregan valor europeo:

1. La contribución al desarrollo de las redes transeuropeas
2. Los efectos regionales de “cohesión” para reducir las desigualdades entre los países y regiones de la UE
3. El apoyo de la política de vecindad (conexiones con países vecinos no pertenecientes a la UE)
4. La protección y mejora del medio ambiente
5. La promoción de la economía circular y la transición hacia una economía sostenible baja en carbono y hacia la independencia energética.
6. La importancia del componente de investigación e innovación
7. Los efectos sobre la estabilidad macroeconómica

Estos factores pueden utilizarse para justificar el apoyo de la UE a proyectos portuarios, pero tendrán dificultades para ser aceptados en proyectos que muestren pobres indicadores en su ACB. En realidad, los valores del ACB (en términos de VAN socioeconómico negativo, por ejemplo) deberán ser confrontados a los beneficios en términos de valor añadido para la UE. En cualquier caso, presentar un ACB razonable es esencial para tener éxito en cualquier solicitud de ayuda financiera por parte de la UE. 

Una llamada a métodos de ACB más armonizados

Se ha descrito la importancia del análisis coste-beneficio en el proceso de evaluación y en la toma de decisiones. Sin embargo, actualmente ni el mecanismo Conectar Europa ni el Banco Europeo de Inversiones proponen una metodología estándar para los ACB. Si bien se recomienda una metodología propuesta por la DG Regio (DG Regio, 2014), también se admiten otras metodologías. Esto lleva a diferencias en los métodos CBA que son particularmente relevantes para las inversiones en infraestructura portuaria, ya que son especialmente complejas. Tienen una gran diversidad (se identificaron 12 tipos de infraestructura portuaria en el informe de ESPO) y dan como resultado una amplia gama de efectos potencialmente relevantes para la sociedad. Éstos son particularmente difíciles de medir cuando se producen fuera del puerto, como los beneficios debido a la reducción de la congestión de la carretera o la mayoría de las externalidades. Por lo tanto, para tomar decisiones informadas sobre la asignación de fondos públicos a los proyectos de inversión, las directrices específicas sobre ACB parecen deseables. En este sentido el manual de Puertos del Estado ofrece una buena base que podría ser aplicada a nivel global.

Conclusión

Las autoridades portuarias no están aprovechando al máximo el potencial de los métodos sistemáticos de evaluación de inversiones para sus decisiones. En el artículo se argumenta que la evaluación del proyecto debe ser un proceso continuo para garantizar la máxima eficiencia durante todo el ciclo del proyecto. El análisis coste-beneficio se está convirtiendo en un requisito para obtener el apoyo de la UE para proyectos importantes, pero no debe tomarse como un ejercicio burocrático sino como una forma de mejorar la toma de decisiones y de establecer una cierta disciplina en el proceso. Los beneficios no monetizables deben cuantificarse si es posible y compararse con los resultados del ACB para justificar las inversiones que están en el límite de aceptabilidad en términos de eficiencia. En particular, el valor añadido para la UE, que explica el apoyo financiero de las instituciones comunitarias, debería definirse mejor para incorporarlo en el proceso general de evaluación del proyecto. En el caso de los puertos, con estudios de factibilidad particularmente complejos, sería aconsejable definir directrices específicas para el ACB.

Bibliografía

De Langen, P., Turró, M., Fontanet, M., Caballé, J. “The infrastructure investment needs and financing challenge of European Ports”, ESPO, 2018.
European Commission, Directorate-General for Regional and Urban policy, “Guide to Cost-Benefit Analysis for Investment Projects. Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020”, European Union, 2015.
European Court of Auditors, “Special report n° 19/2018: A European high-speed rail network: not a reality but an ineffective patchwork”, June 2018.
Penyalver, D. & Turró, M. “Assessing the fairness of a project financing formula on successive generations”, International Journal of Transport Economics, 44.1., 2017.
Puertos del Estado “Revisión y Actualización del Método de Evaluación de Inversiones Portuarias (MEIPOR 2016), Ministerio de Fomento, 2016.
Turró, M. “Railpag. Railway Project Appraisal Guidelines”, European Commission and European Investment Bank, 2004.

ANEXO (traducido de ESPO, 2018 [1])

Las formas más comunes de creación de valor social a través de inversiones portuarias son las siguientes:
• Mejora de la conectividad marítima y con el interior, lo que se traduce en mejores flujos logísticos. Una parte de los beneficios de las mejoras en el comercio, en particular una mayor competitividad de las exportaciones y los efectos positivos para las economías del hinterland del puerto, puede considerarse como “valor para la sociedad”.
• Desarrollo económico local y regional y creación de empleo asociado [2], especialmente en regiones con una base económica más débil (por ejemplo, regiones periféricas y países de cohesión).
• Congestión vial reducida. Hacer que el transporte marítimo de corta distancia sea más competitivo y promover el cambio modal reduce los costos para la sociedad generados por la congestión del tráfico (mayores tiempos de viaje, falta de fiabilidad, mayor consumo de energía y más emisiones).
• Reducción de las externalidades negativas para los residentes de los alrededores del puerto y mejora del atractivo de los espacios públicos en el área del puerto (por ejemplo, zonas verdes). Por ejemplo, las inversiones que facilitan el uso de combustibles limpios en los puertos, como la electrificación (cold ironing), conducen a una mejor calidad del aire.
• Reducción de las emisiones de CO2. La reducción de las emisiones de gases con efecto invernadero en el clúster industrial portuario [3] y más allá del área portuaria contribuye a la descarbonización de la economía y a la mitigación del cambio climático. Esta forma de creación de valor es especialmente relevante después del Acuerdo de París para reducir las emisiones de CO2.
• La transformación de terrenos portuarios para fines urbanos. El desarrollo del frente costero urbano (incluso para usos residenciales) es, a veces, posible gracias a la transferencia de instalaciones portuarias a otros lugares. Por lo tanto, las inversiones en infraestructuras que permiten un cambio de actividades portuarias fuera del centro de la ciudad crean valor para la sociedad.
• Mayor seguridad y protección, incluida la protección contra inundaciones y una mayor resiliencia de las zonas costeras frente a las condiciones climáticas extremas causadas por el cambio climático. Las esclusas, por ejemplo, pueden proteger ciertas áreas contra las inundaciones. Del mismo modo, las inversiones en infraestructura de TIC pueden aumentar la seguridad debido a una mejor información y disponibilidad en tiempo real.
• Innovación. Los puertos están activos en todas las fases de la innovación, desde la I + D hasta las pruebas y la ampliación [4], lo que tiene efectos externos positivos para la sociedad.
[1] Las inversiones en infraestructura portuaria también pueden generar externalidades negativas, como los impactos ambientales debidos a las obras de construcción. En general, se requiere la compensación de tales efectos negativos.
[2] En un enfoque estricto de la creación de valor social, el impacto del desarrollo económico y el impacto positivo en el comercio pueden no considerarse como tal porque el impacto económico de la inversión surge principalmente a través de los beneficios directos de las operaciones portuarias para los usuarios. Por lo tanto, este impacto ya se considera en la creación de valor económico para los usuarios del puerto. Sin embargo, en el caso donde el desarrollo portuario es esencial para impulsar el desarrollo regional en regiones con una base económica débil (por ejemplo, regiones periféricas y países de cohesión), especialmente a través de la mejora de su potencial industrial y turístico, estos efectos pueden considerarse como ‘valor para sociedad’. Varios estudios muestran el efecto sustancial de la eficiencia del puerto en el comercio y el desarrollo (Clark et al, 2004, Portugal-Pérez y Wilson, 2012).
[3] Las emisiones de CO2 en el área del puerto a menudo son una parte sustancial de las emisiones relacionadas con la industria en el país en general. Por ejemplo, en los Países Bajos, más del 50% de todas las emisiones de CO2 de la industria se emiten en las zonas portuarias.
[4] Los mecanismos de apoyo de la UE para I + D están fuera del alcance de este informe, que se centra en las inversiones en infraestructura portuaria. Sin embargo, estos mecanismos son claramente muy relevantes para impulsar el rendimiento de la innovación en los puertos europeos.