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Gobernanza portuaria

Fernando González Laxe Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de A Coruña

25 agosto, 2017

Mucho se ha hablado, y más que se hablará, sobre los diferentes desafíos a los que se enfrentan las autoridades portuarias de cara a su inserción internacional, respecto a su posición competitiva, y en lo que concierne a su gestión diaria como órganos prestadores de múltiples servicios. Dicho debate se ha retroalimentado en los últimos años debido a las continuas reformas portuarias acometidas por una notable pléyade de países y por la aplicación de diferentes procesos de liberalización de los servicios marítimo-portuarios. Los mayores niveles de competitividad y de rivalidad mundial han avivado el debate y, consecuentemente, exigido respuestas institucionales y empresariales.

Foto: M. Salgado

Foto: M. Salgado

Recientemente, tres especialistas en la materia –Mary Brooks, Kevin Culliname y Anastasios Pallis– publicaron un excelente artículo en la revista ‘Research in Transportation Business & Management’, sobre la gobernanza y las reformas portuarias en varios países del mundo. Esta investigación es posterior a la que Ricardo Sánchez, Lorena García-Alonso y yo mismo habíamos llevado a cabo para determinados países de América Latina y de la Europa meridional, escrita en la revista ‘Journal of Shipping and Trade’, el pasado año. En ambas investigaciones se destaca el hecho de que en la mayoría de los principales países marítimos se han inclinado por los modelos portuarios tipo landlord avanzados en detrimento de los modelos privados o de servicios.

En la mayoría de las políticas portuarias sobresalen con diferentes énfasis, ya sean mayores o menores, las dinámicas concernientes a la liberalización de los servicios; la mayor autonomía en la adopción de decisiones; y los procesos de port-devolution, o cesión de competencias de los Estados a los puertos. Asimismo, también son reseñables, dentro de las nuevas políticas portuarias, otras consideraciones de enorme interés, como aquéllas que hacen referencia a la nueva regionalización u organización por fachadas marítimas; a la cooperación entre puertos; y a su inserción en las cadenas globales de transporte.

Si tuviéramos que reseñar las principales tendencias de dichas transformaciones, entre el conjunto de políticas portuarias relacionadas con la gobernanza, nos centraríamos en apuntar ocho grandes líneas.

En primer lugar, las reformas portuarias se caracterizan por el mayor o menor grado de privatización llevada a cabo, ya sea en lo que concierne a las concesiones de los operadores de terminales; en lo tocante a la propiedad de los terrenos; o en lo que atañe a las funciones de las autoridades portuarias.

Por otra parte, existe una gran diferencia entre las actuaciones portuarias, según se consideren puertos de gran dimensión o puertos de pequeño tamaño. Los primeros son objeto de políticas integrales; en tanto que los segundos quedan un poco al albur de cada política nacional.

En tercer lugar, se detectan diferentes niveles de intervención y de regulación en lo tocante a las dinámicas de liberalización de los mercados portuarios. En unos países, la insistencia en aplicar instrumentos de regulación es grande e intensa; en tanto que la situación reflejada en otros Estados es más laxa.

Como cuarta tendencia, los grados de autonomía o de centralización del poder de las autoridades portuarias varían según países. En algunos casos, se aplican políticas de recentralización de las competencias hacia el Estado; y en otros supuestos, queda en manos de instancias regionales o municipales.

Además, se constata una tendencia hacia la regionalización o hacia un enfoque de fachadas marítimas. En ambos casos, se insiste en acometer políticas y actuaciones complementarias en lo referente a la intermodalidad y a las conexiones con otros modos de transporte.

En sexto lugar, no hay duda de que la mayoría de las políticas portuarias incorporan como objetivo la cooperación entre puertos, ya sean próximos o distantes; regionales, nacionales e incluso internacionales. Asimismo, también se han convertido en objetivo prioritario de numerosas políticas portuarias las acciones tendentes a la asociación o las alianzas interportuarias.

La séptima tendencia es que se va redefiniendo –de manera continua y reiterada– el nuevo rol de las autoridades portuarias. Se contemplan cuatro líneas de actuación, en función de sus objetivos más inmediatos: desarrollar el concepto de puerto emprendedor; definir al puerto como un órgano gestor de terrenos; convertir el puerto en un ente controlador de las operaciones marítimas-terrestres; y considerar al puerto como un lugar de actividad generadora de negocios.

Por último, una mayoría significativa de países cree que un puerto llega a poseer o a desempeñar un efecto de arrastre en lo que concierne a la consolidación de la economía regional y, también, como base logística y exportadora que sirve de palanca para el desarrollo territorial.

De esta forma, la situación parece, a primera vista, muy controvertida y compleja. Son, pues, muchos los vectores a tener en consideración y muy pocas las variables estratégicas que son estables y permanentes. Las consecuencias y los impactos de la crisis financiera de hace una década han estado muy presentes en las decisiones adoptadas. Es decir, la mayoría de los gobiernos han reaccionado con rapidez a la hora de redefinir sus políticas y redimensionar sus estrategias marítimas. Las empresas fueron las primeras en adaptarse a las nuevas circunstancias, reaccionando ante la elevación de los costes de explotación y la falta de demanda; en segundo lugar, enfocando sus estrategias sobre las economías de escala y en lo tocante a los procesos de liberalización; y, ahora mismo, centrando sus políticas en las dinámicas de concentración y fusiones de empresas. Las autoridades portuarias, por su parte, buscan no perder protagonismo, evitando convertirse en agentes pasivos y marginales; desprovistos de poder y ausentes en la toma de decisiones. Por ello, enfocan sus reacciones a corto plazo y sus actuaciones a medio/largo plazo hacia pautas más participativas en materia de gobernanza y de dinámicas de coparticipación aliada. De ahí que no sea difícil encontrar políticas de promoción comercial por parte de determinados puertos, dirigidas hacia la constitución de fachadas marítimas o de alianzas interportuarias de cara a ser más atractivos, mostrando notas diferenciadoras en base al potencial de sus hinterlands y de las relaciones de intermodalidad.

En suma, la gobernanza portuaria continúa siendo una asignatura inconclusa de la que, día a día, aprendemos algo nuevo; y sobre la que se definen nuevas competencias a medida que se redimensionan los puertos y estos se inscriben en nuevas cadenas de valor globales.

Lo dramático es practicar la política de la ocultación; no tomar decisiones o dejar que otros las adopten por ti. La mayoría de los países meridionales europeos –a excepción de España– han definido en el último quinquenio su estrategia marítima. Otros han creado su ministerio del Mar, como Portugal; y unos terceros han permitido que sus Consejos Económicos y Sociales elaboraran un plan a medio/largo plazo para desarrollar sus acciones de innovación marítima.

Los alumnos –ahora que estamos a fin de curso– llegan a una conclusión difícil de rebatir: “Somos el país comunitario con más kilómetros de costa y, al mismo tiempo, el que menos interés posee en apostar por su dimensión marítima”. Van a tener razón, entonces, aquéllos que dicen que España le da la espalda al mar.